农村建筑用地的使用权有哪些常见的问题?

你好，目前，我国涉及农村集体土地的性质与使用权流转有关的法律主要有《宪法》、《民法》、《村民委员会组织法》以及一部专门的《土地管理法》，但是这些有关农村集体土地流转的法律仍然无法解决现实中建设用地流转存在的问题：
　　(一)现行法律制约问题
　　1、现实中集体建设用地使用权流转与现行法律规定冲突。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外”  同时，该法第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。按照前述规定，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让、出租，因此集体建设用地使用权流转在法律上是被禁止的，农村集体建设用地使用权流转的现实情况与现行法律的规定发生明显冲突。
　　2、法律上虽规定了集体建设用地使用权流转的特殊情形，但缺乏相应的规定。如《物权法》第183条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”既然允许这部分集体建设用地使用权抵押，那么一旦抵押权实现，就会出现集体建设用地使用权发生转移的现象。但对于因实现抵押权而发生转移的建设用地使用权应如何处置、受让主体是否有限制等法律并没有明确。同时针对《土地管理法》第63条的规定，实践中没有任何关于此情形下建设用地使用权发生转移时的具体操作性规定。
　　(二)产权制度上的问题
　　城乡分割的二元土地制度及农地产权的界定不清，极大限制了农村建设用地的流转，并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果。我国现行的土地法律制度来看，实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，我国《宪法》、  《土地管理法》以及其它土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定的，尤其是在两种土地使用权方面，国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作;但对集体建设用地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资、入股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。同时，现行农地制度还存在产权模糊、所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确，究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。有的地方为解决土地产权主体不明确或权属来源不清、权属界限不明的问题时，为方便组织管理将村民小组集体或乡镇农民集体所有的土地所有权确定为村农民集体所有，从而造成了土地产权关系的混乱。
　　(三)相关利益冲突问题
　　目前农村建设用地流转中最突出的问题是农民、集体和地方政府三者围绕土地增值所引发的利益冲突。随着农村建设用地的流转，由于土地的功能已经从传统的“生产”功能向“资产”功能转变，工业化城市化进程中的土地需求，把农民集体土地产权和农民利益的矛盾在制度层面上凸现出来。
　　1、地方政府凭借“公共权力”获取了农村建设用地流转增值的大部分。由于中央政府严格的土地管制、审批程序、土地监管和财税政策约束，地方政府土地征用成本的增加客观上推动了集体建设用地的流转。对于开发商即土地使用者而言，征地预批和报批手续繁琐且时间成本大，迫使他们愿意直接从集体手中取得土地。集体建设用地使用权流转可以回避征地的复杂程序、不受“用地指标”的约束，很大程度上已经是对土地征用制度的一种替代，地方政府凭借“公共权力”在农村建设用地流转中直接参与土地流转收益的分配。因此，农村建设用地流转的最大收益主体是地方政府。
　　2、农民在农村建设用地流转中的收益和其拥有的土地权利不对称。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。无论是作为所有者的村农民集体还是范围更小的村民小组农民集体，都缺乏对管理者的有效约束机制。因此农民作为农民集体的成员，难以保障从集体建设用地使用权流转中获得相应的收益。
　　3、农村集体组织的“管理者”作为分利集团获取了农村建设用地流转的巨大收益。经营管理农村土地的基层组织在土地增值的驱使下，已经成为农村集体建设用地使用权流转的主要推动者和既得利益者。最终农村土地流动的利益主体和集体土地流转的最终受益者是“乡、村”级基层组织。他们既是“集体所有权”的代表者，又是联系地方政府掌握上级政策的信息优势方，最终成为农村建设用地流转的主体。作为集体土地所有权的管理者掌握着集体土地所有者所享有的大部分增值。

农村建筑用地的使用权常见的问题：
    1.在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。
　　2.对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。
　　3.我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。
　　4.而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；  《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；  《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：
　　1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；
　　2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。
　　3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。
　　以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。
　　当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。
　　5.对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。
　　6.对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。
　　7.法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。
　　8.比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。
　　9.再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。

农村建筑用地的使用权
1．建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。
2．建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。
3．建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。
4．建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。
5．建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

一、争议双方都有依法按规定方式使用争议土地的权利。
　　根据请示及有关材料，朝邑、沙苑两个国营农场（以下简称农场）是根据《国务院关于在三门峡库区新建国营农场的批复》（〔63〕国垦字679号电报）组建的。该电报可作为国务院批准在三门峡库区新建国营农场的项目批文，虽然不能代替划拨土地文件，电报中要求的建场程序也未严格执行，但考虑当地特定的历史条件，且农场一直使用该土地从事农业生产，该电报应该作为农场使用该土地从事农业生产的权属依据。
　　中国人民解放军第三十二试验训练基地（以下简称三十二基地），是根据《关于三十一试验基地分建的请示报告》（〔69〕军呈字433号）和《中国人民解放军4173工程定点的通知》（陕革建发〔70〕153号文）组建的。上述两个文件分别是总后勤部经国务院批准建设4173工程（后改为三十二基地）的项目批文和陕西省人民政府负责征拨用地机构的拨地文件，应该作为基地使用该土地进行兵器试验的权属依据。
　　因此，农场和基地都有依法按规定方式使用争议土地的权利。
　　二、应将国有土地使用权确定给基地，将他项权利确定给农场。
　　国务院及陕西省政府确定的农场和基地共同使用土地的基本原则是：“兵器试验为主，兼顾农业生产”。例如，《国务院、中央军委批转总参谋部、总后勤部关于陕西华阴地区靶场试验有关问题会议纪要》（〔71〕国发文64号）规定：“试验区内的农业生产、营建、空中航线均服从靶场建设，在不妨碍武器试验的条件下，靶场亦要照顾农业生产。”《国务院中央军委关于维护陕西华阴地区靶场试验和场内生产安全问题的批复》（国发〔1978〕41号）又一次强调了这一规定。《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于陕西省三门峡库区移民安置问题的会议纪要〉的通知》（中办发〔1985〕29号）规定：“试验场区不得安置移民，也不得再建造居民住房，为妥善安置移民，试验场区压缩为长三十五公里，宽四公里。”为落实该文件精神，陕西省政府、总参谋部、原国防科工委联合下发的《印发“国防科工委三十一基地华阴试验场场界有关问题的协议”的通知》（陕政发〔1985〕140号）重申，场区内不得安置移民，也不再建造居民住房。集中落弹区内，各单位已建的营房及其他建筑物，应逐步迁出；试验场场区的农业生产要服从兵器试验和靶场建设的紧急需要，兵器试验要照顾农业生产。并现场核实了压缩后的场区界线，实测了界址点坐标，埋设了界桩。
　　原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十条规定：“可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用的单位可确定他项权利”。第三十八条规定：“可按照使用状况或者根据最后一次划拨或征地文件确定使用权”。根据上述规定，可将国有土地使用权确定给基地，他项权利确定给农场。并在土地登记发证时明确，三十二基地不得改变土地用途（兵器试验），不得转让，基地兵器试验时，要尽量照顾农场的农业生产；农场不得改变土地用途（农业生产），不得转让，并必须服从三十二基地的兵器试验。基地和农场应继续按照有关文件的规定，合理使用土地。

农村建筑用地，通常分为四种：农村乡镇村企业占地、农村公益设施占地、公共建设占地、农村村民建房占地。
法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条、第六十一条、第六十二条，各省市对〈中华人民共和国土地管理法〉的实施办法具体细则，不同的省市，会有些微小的差别，但总的原则仍是依照国家土地管理法的。具体每条我就不罗列了。
1、农村居民申请建房条件
（1）无房居住，需建房的；
（2）因地质灾害造成房屋垮塌或存在安全隐患，需搬迁；
（3）多子女家庭、儿女长大结婚后，需分户居住的；
（4）持乡（镇）、村、社证明，申请建房户所住房屋确属危房，需改、扩建的；
（5）国家、省、市、县地质灾害避让搬迁和移民搬迁需使用集体土地的；
（6）国家公益建设需搬迁农民住房的。
2、农村乡镇、村办企业的用地条件
农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者以土地使用权入股联营形式与其他单位、个人共同举办企业。
3、农村公益建设、公共建设的用地条件
凡是建设农村公益设施、公共建设的占地都可以使用农村集体土地。
四、申报材料：
1、农村村民建房应申报的材料：（1）用地申请；（2）农村居民建房用地申报表；
2、乡（镇）村企业占地需申报的材料：（1）用地申请；（2）用地补偿协议；（3）支付土地补偿凭证和证明；（4）勘测图；（5）、属农用地的提供农用地审批文件；（6）地质灾害危险性评估报告及评审意见。
3、乡（镇）村、公益建设、公共设施占地应申报的材料：（1）用地申请；（2）土地补偿协议；（3）支付土地补偿费用的凭证或证明；（4）村、社、乡出具的意见；（5）勘测定界图；（6）土地利用总体规划审核意见。
五、办理程序：
1、农民建房的办理程序：（1）用地申请；（2）受理申请；（3）社、村、乡及国土资源管理站签具意见；（4）县国土资源管理部门审查；（5）报县府审批；（6）涉及占用农用地的，报市政府进行农用地转用；（7）填发批准书
2、农村乡（镇）村企业用地的办理程序：（1）用地申请；（2）受理申请；（3）县国土资源局审核；（4）占用建设用地兴办企业1公顷以下报县府审批，1公顷以上2公顷以下报市政府审批，2公顷以上报省政府审批；（5）占用农用地的报市政府颁发农用地转用；（6）填发建设用地批准书。
3、农村公共设施、公益事业用地的办理程序：（1）用地申请；（2）受理申请；（3）县国土资源局审核；（4）占用建设用地兴办企业，1公顷以下报县府审批，1公顷以上2公顷以下报市政府审批，2公顷以上报省政府审批；（5）占用农用地征转用；（6）填发建设用地批准书。
六、办理时限：法定时限20日（行政许可法第四十二条），承诺时限15日。
七、收费标准、收费依据：
1、农村村民建房不收取费用（占用耕地应收取耕地占用税）
2、乡镇、村企业占地、乡镇村公益建设、公共设施应收取：
（1）土地管理费：未利用地1元/平方米，农用地2元/平方米（见国土资源局收费许可证）
（2）土地开垦费：15元/平方米（见国土资源局收费许可证）

农村建筑用地的使用权常见问题：
农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”。
在大多数的农村集体土地租赁合同中，出租方大部分是村民委员会，也有少部分是村民小组做为出租方直接出租土地。村民委员会可以成为合同的主体，但村民小组是否具有民事行为能力，成为合同的主体，在法律实践中，各方认知并不一致。